作為正在崛起中的全球第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)涵蓋港澳兩個(gè)特別行政區(qū)、珠三角九個(gè)城市群，并以“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”這個(gè)特性，成為世界上建設(shè)難度最大的灣區(qū)。如何善用一國(guó)兩制之利，如何發(fā)揮港澳廣深四大中心城市核心引擎作用，如何加強(qiáng)與珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶這些節(jié)點(diǎn)城市的優(yōu)勢(shì)對(duì)接，我們需要先來了解“各美”之“美”，也即11個(gè)城市之間參與建設(shè)大灣區(qū)的優(yōu)勢(shì)和實(shí)力所在，然后才可能知道“美美與共”之于大灣區(qū)的寶貴，也才可能清晰地知道彼此間該如何戰(zhàn)略協(xié)同優(yōu)勢(shì)對(duì)接，互補(bǔ)長(zhǎng)短齊心合力共建世界一流灣區(qū)。

從這個(gè)意義上來說，歷時(shí)15年建成的港珠澳大橋，其實(shí)也是粵港澳三地在“各美其美，美美與共”前提下，跨越制度和規(guī)則的差異，智慧性把事情辦成的一個(gè)絕佳范本。故專題策劃開篇，我們把眼光投向了粵港澳大灣區(qū)的標(biāo)志性建筑———港珠澳大橋。

圖 港珠澳大橋

在一國(guó)兩制三種法律制度下建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，粵港澳之間的協(xié)同合作必不可少。如何能既跨越制度差異又充分利用三地優(yōu)勢(shì)把事情辦成，歷時(shí)15年建成的港珠澳大橋提供了一個(gè)絕佳的范本。

日前，由港珠澳大橋管理局黨委書記朱永靈、廣東君信律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人曾亦軍主編的《融合與發(fā)展港珠澳大橋法律實(shí)踐》新書(下文簡(jiǎn)稱新書)在廣州發(fā)布。發(fā)布會(huì)上，全程參與港珠澳大橋前期籌備和建設(shè)過程的親歷者現(xiàn)身說法，首次披露了這個(gè)跨越三地邊界的基建項(xiàng)目是如何做到這一點(diǎn)的。

從大橋設(shè)計(jì)藍(lán)圖到項(xiàng)目融資方案，從工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到口岸邊檢的分布模式，上述每一個(gè)環(huán)節(jié)都有多個(gè)備選方案。工程管理人員和為工程提供法律服務(wù)的廣東君信律師事務(wù)所的律師們，從中挑出了一個(gè)既能滿足三地法律要求、又能兼顧可行性和實(shí)施效率的最優(yōu)解，最后呈現(xiàn)在世界面前的港珠澳大橋也完美地體現(xiàn)了粵港澳三地的“各美其美、美美與共”：工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來自香港、集中力量辦大事的施工效率來自廣東、工程資金來自三地政府。

清華大學(xué)港澳研究中心主任、曾任香港中聯(lián)辦法律部部長(zhǎng)王振民對(duì)此評(píng)價(jià)說，大橋建設(shè)者在攻克世界級(jí)技術(shù)難題的同時(shí)，也攻克了許多世界級(jí)法律難題，在世界法律史上同樣創(chuàng)造了奇跡。

通過上述親歷者的講述及結(jié)合新書的內(nèi)容，南都記者將港珠澳大橋決策和建設(shè)過程中跨越制度差異、集三地之優(yōu)勢(shì)的經(jīng)歷提煉成六大焦點(diǎn)問題進(jìn)行敘述，力爭(zhēng)向讀者展示這一世紀(jì)工程幕后的細(xì)節(jié)。

大橋布局模式 ：深中通道為何沒有與港珠澳大橋合二為一?

港珠澳大橋最終采取了單Y方案而沒有采取雙Y方案，西岸聯(lián)通了珠海、澳門，東岸只聯(lián)通了香港而沒有聯(lián)通深圳，有些人覺得遺憾和有想法。不過當(dāng)時(shí)工程做過論證，其實(shí)做雙Y是不太合理的。

在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立港珠澳大橋前期小組的時(shí)候，其實(shí)就提到了未來珠江口要建三座大橋：港珠澳大橋、深中通道、伶仃洋大橋。當(dāng)時(shí)有建議提出可以把深中通道和港珠澳大橋合并，一橋連四地，東岸是深圳香港，西岸是珠海和澳門，這個(gè)建議聽起來是很好的，可以少建一座橋，但是在工程上卻難以落地。

首先是由于大橋必須滿足阻水率的要求。橋不能修成斜的，斜邊更長(zhǎng)，大橋橋體也更長(zhǎng)需要的橋墩也更多，這會(huì)增大阻水率。阻水率超過一定程度會(huì)在港珠澳大橋周圍逐漸沉積沙土，慢慢地把伶仃洋變成伶仃河。

所以必須修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò)線，相當(dāng)于用直角三角形的垂直邊長(zhǎng)和水平邊長(zhǎng)代替斜邊邊，這意味著要么西岸的珠海和澳門之間修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò)線、要么東岸的香港和深圳之間修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò)線。

如果在珠海和澳門之間修聯(lián)絡(luò)線，對(duì)應(yīng)的深圳和香港之間的連接很容易做，但是珠海和澳門之間就很麻煩，因?yàn)榘拈T提出和香港直通，不想在珠海過一次關(guān)在澳門再過一次關(guān)，所以必須有一條線直接連到澳門，如果這條線放在海邊，珠海的情侶路景觀就基本被破壞掉了。而走陸路的話，因?yàn)榘拈T的車不能出關(guān)，所以沿途必須要建一條專用道用鐵絲網(wǎng)隔開，整個(gè)珠海城市的土地就一分為二了，對(duì)珠海的城市發(fā)展會(huì)帶來致命性的影響。

而如果在香港和深圳之間修聯(lián)絡(luò)線，澳門和珠海之間的連接就很容易做，就是現(xiàn)在采取的做法，但香港深圳之間就很不好做，需要在東人工島修一條匝道到深圳蛇口，但那條匝道附近的海域有港口和航道密集，修匝道就把銅鼓西航道和龍鼓航道破壞了。

所以從工程上來講，雙Y方案不合理。

第二個(gè)從投資上看，在不建深中通道的條件下滿足四地的交通量需求，據(jù)測(cè)算要做成雙向十二車道才行，但相應(yīng)地工程的投入要比現(xiàn)有的六車道增加80%左右，節(jié)省下來的成本其實(shí)不多，而且港珠澳大橋還不能走軌道交通。與其這樣還不如分開建，還能為以后伶仃洋大橋留下軌道交通的空間。

第三個(gè)從管理上看，雖然管理和法律的問題是人為的，但有些人為問題比工程問題更難解決。比如從深圳到珠海是不需要過關(guān)的，香港到澳門又全部是境外，這些車全部在一個(gè)橋上，如何管理，海關(guān)邊檢如何安置，這些問題如果一深入就沒完沒了，項(xiàng)目就更無法落地。與其這樣，還不如先修港珠澳大橋再說。

工程劃分模式：為何選三地分段建設(shè)而非整體統(tǒng)一建設(shè)?

最開始大橋設(shè)想的是作為一個(gè)項(xiàng)目整體建設(shè)，但這涉及到在香港和澳門境內(nèi)的工程建設(shè)和管理用什么法律規(guī)定的問題。如果統(tǒng)一建設(shè)，大橋在香港和澳門境內(nèi)的工程建設(shè)管理需要單獨(dú)立法，因?yàn)榇髽蛟诟郯木硟?nèi)的路段涉及行政管轄權(quán)和司法管轄權(quán)，解決起來時(shí)間成本太高了，甚至究竟要花多少時(shí)間，當(dāng)時(shí)甚至沒人能講得清楚。

為了讓法律障礙最小，最后只能采取分段建設(shè)，相當(dāng)于“誰家孩子誰家抱”。香港部分的口岸和連接線，均由香港政府自行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，珠海口岸和連接線由內(nèi)地投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，澳門亦是如此。

而大橋主體工程在粵港分界線和珠澳口岸之間的29.6公里，被定義為主體工程，則由三地聯(lián)合出資，并共同成立港珠澳大橋管理局進(jìn)行共建共管。

圖 港珠澳大橋主體工程

投融資模式：為何選擇政府投資而非私人投資?

港珠澳大橋最早由香港商人胡應(yīng)湘提出構(gòu)想。在最初的構(gòu)想里，整個(gè)大橋?qū)⑷坎捎蒙鐣?huì)私人資本。在2008年之前的工程前期籌備階段，分別考慮了幾種不同的模式，包括BOT(即私人資本建設(shè)后運(yùn)營(yíng)一段時(shí)期再移交給政府)、PPP(即公私合作投資)等，但核心還是考慮私人投資。

可無論是BOT還是PPP還是中外合作，只要有私人資本，就要考慮回報(bào)率，這樣一來，就有幾個(gè)問題必須要注意：一是橋上的交通管制，交通配額如何發(fā)放，私人投資一定要搞清楚未來有多少交通量才能算回報(bào)率;二是競(jìng)爭(zhēng)性路段如何限制，如果私人投資，未來深中通道搞起來了，港珠澳大橋的交通量就分流了;三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何定，如果由政府定，定多少要先告知私人資本，另外還有外匯、稅收等有關(guān)的問題。

考慮到如果引入社會(huì)私人資本，上述幾個(gè)問題估計(jì)短時(shí)間內(nèi)是難以協(xié)調(diào)解決的，工程也會(huì)因此被拖延很久，最后論證完決定還是采取政府投資的方式，這樣的好處是先把工程干起來，通行政策可以在后面慢慢研究。

事實(shí)上2011年港珠澳大橋管理局就開始研究通行政策，但是到現(xiàn)在大橋通車了還是有很多問題沒搞清，所以如果等私人投資把這些都搞清楚了再干，工程肯定不會(huì)進(jìn)展得這么快。

最終確定工程投融資模式和獲得立項(xiàng)審批是在2008年和2009年，當(dāng)時(shí)的大背景是中國(guó)經(jīng)濟(jì)受2008年歐美金融危機(jī)的影響，中央決定出臺(tái)四萬億政策，因此港珠澳大橋工程也得以在這一時(shí)期最后拍板定下來。

上述抉擇過程在新書中也用一段話進(jìn)行了解釋：大橋最終沒有選擇BOT和PPP，而選擇了政府投資模式，這是綜合決策選擇的結(jié)果，原因之一是政府投資帶來的法律問題最簡(jiǎn)單，對(duì)及時(shí)推進(jìn)項(xiàng)目開工建設(shè)具有重要意義，對(duì)如期完成建設(shè)目標(biāo)至關(guān)重要。

融資模式確定由政府出資之后，剩下的就好辦多了。很快就組建了港珠澳大橋管理局作為項(xiàng)目法人，三地政府按出資比例向管理局注資提供項(xiàng)目資本金，剩余部分向金融機(jī)構(gòu)融資。管理局的性質(zhì)是事業(yè)單位法人，不是以營(yíng)利為目的的企業(yè)單位法人，以突出政府還貸公路項(xiàng)目法人不以營(yíng)利為目的，而且更方便發(fā)揮政府部門決策協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用。

2008年港珠澳大橋項(xiàng)目投融資模式確定，2009年大橋項(xiàng)目立項(xiàng)獲得批準(zhǔn)。2009年12月15日港珠澳大橋正式開工。

口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ剑簽楹芜x擇三地三檢而非一地三檢?

由于粵港澳三地必須對(duì)通過港珠澳大橋進(jìn)出的三地人員、貨物及車輛進(jìn)行海關(guān)、邊檢查驗(yàn)，因此口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ降倪x擇也至關(guān)重要。港珠澳大橋最初面臨三地三檢、兩個(gè)一地兩檢(即珠海香港一個(gè)、澳門香港一個(gè))、一地三檢模式，而在最終選擇時(shí)必須考慮的因素包括法律許可、旅客使用便利性等。

現(xiàn)有的拱北口岸和深圳灣大橋口岸均采用“一地兩檢”的方式，不過查驗(yàn)點(diǎn)都設(shè)在廣東省一側(cè)，涉及到澳門特區(qū)和香港特區(qū)使用內(nèi)地土地都是采取了中央單獨(dú)授權(quán)的辦法。不過這兩個(gè)先例的口岸布置，均是在兩地轄區(qū)邊界處，但是港珠澳大橋情況比上述兩個(gè)例子更為復(fù)雜。

如果把一地兩檢和一地三檢的口岸放在香港邊境內(nèi)，按照香港法律需要由香港立法會(huì)討論，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下決策流程會(huì)非常慢。而如果放在廣東邊境內(nèi)，則意味著港珠澳大橋主體基本上要給香港管理，而且不僅是橋上，橋下的海域也是如此，這里每天幾千艘船經(jīng)過，可能出現(xiàn)的情況也非常復(fù)雜。一地兩檢下的深圳灣大橋也是給香港管理，但是橋下沒有船經(jīng)過，情況比港珠澳大橋簡(jiǎn)單很多，所以港珠澳大橋最后沒有考慮這些方案。

總之，盡管一地三檢或者兩個(gè)一地兩檢對(duì)于旅客通關(guān)便利性而言最優(yōu)，但是帶來的法律問題更為復(fù)雜。而三地三檢雖然旅客通關(guān)便利性稍差，但面對(duì)的法律問題最為清晰，所以最后選擇了三地三檢模式。

同時(shí)，為了方便旅客通關(guān)，在珠海澳門一側(cè)開創(chuàng)性地采用了“合作查驗(yàn)、一次放行”模式，即珠澳查驗(yàn)口岸通道對(duì)持有自助通關(guān)證件的人員實(shí)施一次性完成珠海澳門兩地通關(guān)手續(xù)：內(nèi)地居民使用一個(gè)證件、排一次隊(duì)就可分別完成澳門和珠海的出境入境查驗(yàn)。

此外，在車輛繳費(fèi)方式上也靈活處理，在嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家外匯管理統(tǒng)一規(guī)定以人民幣收費(fèi)，又結(jié)合港澳地區(qū)的特殊性設(shè)置了多元支付方式。而在交通安排上，橋上車輛統(tǒng)一實(shí)施內(nèi)地右側(cè)通行規(guī)則，車輛到達(dá)港澳口岸后再分別根據(jù)各自規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

工程管理模式：為何前期由香港主導(dǎo)后期由廣東主導(dǎo)?

港珠澳大橋經(jīng)歷了籌備期和施工期，其中籌備期由香港主導(dǎo)，而施工期則由廣東主導(dǎo)。這種模式的設(shè)計(jì)，其實(shí)體現(xiàn)了中央的高度智慧。

香港國(guó)際化程度高，全世界類似工程的案例資料也很多，籌備期時(shí)工作人員都去走了一圈看了一遍心里就有概念了，可以從一個(gè)比較高的起點(diǎn)謀劃，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也更高更符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，都是短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的，到現(xiàn)在都沒有及時(shí)更新且很多都沒有按照最高標(biāo)準(zhǔn)。比如港珠澳大橋如果按內(nèi)地的標(biāo)準(zhǔn)，壽命是100年，但按香港標(biāo)準(zhǔn)是120年，最后選擇按香港標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，港珠澳大橋的壽命也因此被定為120年。

另外，香港的工程環(huán)保規(guī)則嚴(yán)格，為此施工期間工程人員專門成立環(huán)保監(jiān)測(cè)小組，每個(gè)月定期和香港交換數(shù)據(jù)，比如空氣懸浮物、噪音等，香港還向社會(huì)公布由大家監(jiān)督。除此之外，按照香港的規(guī)則，大橋的很多設(shè)計(jì)方案一定要經(jīng)過維養(yǎng)工程師的認(rèn)可。香港的工程建完了定期的維養(yǎng)做得好，很多設(shè)備都是可換的，而且細(xì)節(jié)上的設(shè)計(jì)也方便后續(xù)維護(hù)。相較而言，內(nèi)地的工程還是存在重建設(shè)輕管理的問題，在后期管養(yǎng)上考慮不如香港般周全。所以這些方面最后都按照香港的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，保證了港珠澳大橋的設(shè)施維護(hù)管養(yǎng)非常齊全、到位。

港珠澳大橋的評(píng)標(biāo)過程相較內(nèi)地，也值得一說。它采用三地共同評(píng)標(biāo)的方式進(jìn)行。評(píng)標(biāo)人員一共1 3人，其中粵港澳三地政府各派一個(gè)，港珠澳大橋管理局派一個(gè)，剩下的都是專家，保證了工程評(píng)標(biāo)的客觀公正。

不過，施工階段期再讓香港牽頭未必就最佳了，這時(shí)由廣東牽頭，效率反而會(huì)更高。舉個(gè)例子，在大橋施工過程中，一度受珠江口采沙問題困擾。珠江口上游有7個(gè)沙場(chǎng)200多艘沙船采沙，造成水體含沙量很高，以致工程的沉管無法做到精準(zhǔn)沉放和安裝。

如果按照香港的做法，肯定是把沙場(chǎng)老板找過來，談好賠償方案錢到位了沙場(chǎng)老板才走。而廣東省政府出面，則是把沙場(chǎng)老板找過來，告訴對(duì)方這是國(guó)家工程請(qǐng)顧全大局，省政府一定會(huì)妥善處理賠償?shù)膯栴}，“你們先撤”。結(jié)果兩天時(shí)間里，上游200多艘船、1萬多人的從業(yè)隊(duì)伍就撤走了。珠江口水質(zhì)一下子就好了起來，施工也得以順利推進(jìn)。

三地協(xié)調(diào)機(jī)制：為何管理上采取“三級(jí)架構(gòu)兩級(jí)協(xié)調(diào)”模式?

港珠澳大橋由三地合建，由此涉及三地協(xié)調(diào)問題。為此，2003年8月4日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組”，粵港澳三方每地出3人，都是高級(jí)別官員，廣東省這邊是省發(fā)改委主任、省交通廳廳長(zhǎng)和珠海市常務(wù)副市長(zhǎng)。

不過由于三地政府對(duì)建設(shè)港珠澳大橋的主張，所持角度不完全一致，2006年進(jìn)展緩慢，就是因?yàn)榛浉郯娜街灰幸环讲煌?，進(jìn)度就要停下來?！爱?dāng)時(shí)有一個(gè)水土保持的合同，價(jià)值才30萬元，三方折騰了9個(gè)月才簽了下來”。

導(dǎo)致進(jìn)展緩慢的關(guān)鍵，是沒有爭(zhēng)端解決機(jī)制，很多時(shí)候三方其實(shí)都覺得現(xiàn)在的方案可以，但是出于想再為自己多爭(zhēng)取一點(diǎn)利益的考慮，所以始終不松口。為了解決這一問題，中央為此設(shè)立了一個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)制，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，于2006年底成立了港珠澳大橋?qū)Ｘ?zé)小組(下簡(jiǎn)稱專責(zé)小組)，由中央牽頭協(xié)調(diào)各方利益。

接著粵港澳三方也簽訂了港珠澳大橋合作協(xié)議，根據(jù)協(xié)議成立了港珠澳大橋三地聯(lián)合工作委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱三地委)作為新的三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最后組建了港珠澳大橋管理局(下簡(jiǎn)稱管理局)，最終形成了項(xiàng)目管理制度上的“三級(jí)架構(gòu)、兩級(jí)協(xié)調(diào)”。

在上述架構(gòu)中，專責(zé)小組是中央的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，三地委是粵港澳三方的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、管理局是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在港珠澳大橋項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，三地委相當(dāng)于董事會(huì)，負(fù)責(zé)高管的聘請(qǐng)、年度預(yù)算的審批和內(nèi)部制度的制定，而管理局則相當(dāng)于經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，管理局和三地委之間的權(quán)利義務(wù)劃分則由三地協(xié)議和管理局章程界定。

組成一個(gè)清晰的項(xiàng)目管理架構(gòu)的好處是，避免人事更換導(dǎo)致后來人把前面定下來的決定又進(jìn)行改動(dòng)。

港珠澳大橋前期籌備和建設(shè)一共歷時(shí)15年，這期間珠海市長(zhǎng)換了6個(gè)，廣東省發(fā)改委主任換了6個(gè)，三地委主席換了8個(gè)，香港運(yùn)輸局局長(zhǎng)首席代表換了4個(gè)，澳門的也換了3個(gè)。人一換之后，前面做的事就容易搞不清楚，而且容易出現(xiàn)以今天的環(huán)境去衡量當(dāng)時(shí)做的決策，而其實(shí)當(dāng)時(shí)很多決策方案都是平衡和妥協(xié)的結(jié)果，定下來就要接受的。

所幸有此套項(xiàng)目管理架構(gòu)，每當(dāng)出現(xiàn)三地委和管理局之間的爭(zhēng)議時(shí)，大家一起拿出三地協(xié)議和管理局章程來看，是誰的權(quán)限就以誰的意見為準(zhǔn)，誰也不能越權(quán)干涉對(duì)方，這樣就在組織機(jī)制上保障了港珠澳大橋項(xiàng)目的穩(wěn)步推進(jìn)。